一、 公民参与的 概念

公民参与，通常又称为公共参与、公众参与，就是公民试图影响 公共政策和 公共生活的一切活动。公民参与有三个基本要素。一是参与的 主体。公民参与的主体是拥有参与需求的公民，既包括作为 个体的公民，也包括由个体公民组成的各种 民间组织。二是参与的 领域。 社会中存在一个公民可以合法参与的 公共领域，这一公共领域的主要特征是 公共利益和 公共理性的存在。三是参与的渠道。社会上存在着各种各样的渠道，公民可以通过这些渠道去影响公共政策和公共生活。

公民参与最主要的就是参与国家的 政治生活和政治决策，因此，在公众的所有参与中，政治参与尤其重要，最具有 实质性的 意义。也正因为这样，不少人直接就把公民参与等同于政治参与。然而，严格地说，公民参与和政治参与之间不能完全划等号，公民参与的范围比政治参与更大。除了政治生活外，公民参与还包括公共的 文化生活、 经济生活和 社会生活。特别是在 公民社会越来越发达的今天，公民参与的范围正在日益扩大，已经从国家的正式领域，扩大到社会的非正式领域。

二、公民参与的意义

公民参与对于政治发展而言，意义极为重大。公民参与是 民主政治的 核心问题之一，无论对于政治国家，还是对于公民社会，公民参与都是实现 善治的必要条件。其实，所有 民主的价值和意义，只有通过公民参与才能真正实现。换言之，只有通过公民参与，民主政治才能真正运转起来。可以说，没有公民参与，就没有民主政治。

第一，公民参与是实现 公民权利的基本途径。 在现代民主国家，虽然 公民的权利都得到了 宪法的确认和保障，但这些 法定权利并不会自动实现。公民权利并不是与生俱来的，它是 社会过程的 产物，是 人们奋斗争取的结果。政治参与是公民争取和扩大 个人权利的最主要途径，只有通过积极的政治参与，公民的个人权利才能得到最充分的实现。正是从这个意义上，我们可以说，广泛的公民参与，特别是公众的政治参与，是 现代民主政治的 基础。

第二，公民参与可以有效防止 公共权力的滥用。 权力不加制约就会被滥用，而权力一旦被滥用，既可能导致 官员本身的腐败，也可能损害公民的 合法权益。因此，制约权力是民主政治的一个基本要素。有效地制约公共权力，一方面需要权力 体系自身内部的相互制衡，如国家的立法、 行政、 司法权力之间的相互制约；另一方面，也需要权力体系之外的制约，即公民和公民社会的制约。公民对政治生活的积极参与，是实现对公共权力有效制约的 基本条件。如果公众对政治漠不关心，不参加选举、讨论、听证、申诉、请愿等，公共权力就有失控的危险。

第三，公民参与可以使公共政策更加科学和民主。公民参与的直接后果通常就是影响 公共决策和公共生活，迫使 决策者倾听公民的 意见，并且按照公民的意见来制定有关 政策，从而使相关的政策变得更加符合公民的 利益。公民对 决策过程的参与，还可以及时发现政策的失误和 偏差，及时纠正决策失误，从而使 决策更加科学和合理。因此，公民参与是提高公共政策和公共生活的质量，保护和增进公民 权益的重要 手段。

第四，公民参与能够促进社会生活的和谐与安定。公共政策的制定 过程，实质上是一个利益分配和调整的过程。大到国家的政治决策，小到工厂的分配政策，都涉及到 利益关系的协调。如果一项政策或一种 制度导致了利益分配的严重不公正，那么 利益相关者之间就会发生矛盾和冲突，利益受损的 群体对公共政策就会产生抵触，从而损害公共 权威的 合法性，威胁社会的 公共秩序。进而言之，即使一项公共政策或制度体现了公平和 正义，但如若这种 公平正义没有为公众所理解和接受，同样可能造成公众与公众之间，以及公众与 政府之间的对立，带来社会的动荡。如果公众能够实质性地参与相关的决策过程，通过公众的参与有效协调各种利益关系，这样的政策就容易为公众所接受， 民众对公共政策就会有更多的 共识，公众之间以及公民与政府之间就容易和睦相处。

第五，公民参与本身就是公民的 价值 和美德。公众的参与通常都有着 明确的目标，例如，影响政府决策，制约政府权力，保护公民权益等。但是，即使公众在政治参与或社会参与中没有达到预定的这些 目标，也不能说这些参与是没有意义的。在民主政治 条件下，公众的参与本身就是一种价值。参与可以唤醒公民的权利 意识和民主意识，可以培养公民的公共合作 精神，可以增进公众的政治认同，可以使公民学会适应公共生活，提高参与的 技巧，积累参与的 经验，发展参与的能力。因此，公民的参与既是一种 政治价值，也是一种政治 美德。

三、公民参与的 形式与领域

公民参与有许多种不同的形式，而且随着信息和 科学技术的发展，参与的形式也在不断增加。凡是旨在影响公共决策和公共生活的 行为，都属于公民参与的 范畴。投票、竞选、公决、结社、请愿、集会、抗议、游行、示威、反抗、宣传、动员、串联、检举、对话、辩论、协商、游说、听证、上访等等，是公民参与的常用 方式。在信息和网络技术日益发达的今天，一些新的公民参与形式正在出现，如电视辩论、网络论坛、 网络组织、手机短信等。

凡是有集体生活的地方，就有公民参与的领域。首先是参与国家的政治生活，如参加各种 政治组织、选举各级 人民代表、讨论政府政策、评议 政府官员、举报 违法行为、管理公共事务等等；其次是参与 社会的经济生活和文化生活，如参与工厂管理、发起环境保护行动、 组织 公益文化活动、救助弱势群体等等；最后是参与 居民的 社区生活，如社区 管理人员的选举、社区的互助合作、小区的 治安保卫和环境卫生等等。

四、公民参与的条件

公民参与受许多条件的制约，其中最主要的是以下几个：

首先，公民的参与跟社会的 经济发展水平以及公民自己的社会经济地位密切相关。许多研究表明，在不同的经济条件下，公众参与的 程度及政策偏向可以极不相同。虽然经济发展的程度与公民参与的程度不存在简单的对应关系，但从各国政治发展的长远过程来看，一般而言，经济发展程度越高，公民的参与程度也越高。

其次，公民的参与也跟其 传统文化背景密切相关。鼓励公民参与的 政治文化会促进公民的参政热情，相反，遏制公民参与的政治文化则会导致公民的政治冷漠。

再次，公民的参与程度跟其教育水平密切相关。研究表明，教育程度越高，公民的参与 积极性也越高；反之，教育程度越低，其参与积极性也越低。

最后，特别重要的是，公民的参与状况与其所在国家或 地区的 政治环境直接相关，特别是国家的 政治制度和政治 当局的民主精神。公民参与必须有相应的政治制度保障和政治宽容精神，否则就难以有真正的公民参与。国家的政治制度为公民的参与提供合法的渠道、方式、场所，并且当公民的参与行为受到非法侵害时，保护公民的正当 参与权。此外，一些技术性的手段和工具也会影响公民参与的质量和后果，例如，大众媒体和现代通讯技术能够在多大程度上服务于公民参与，直接 关系到公众参与的 效率和效果。

五、公民参与的危机

在政治现代化进程中，公民参与也会产生危机，主要体现在以下四个方面：

第一方面，公民在政治上极为冷漠，没有参与热情。选举时投票率偏低，关心 公益事业的人不多，政策对话和政策讨论不热烈，公民对政治腐败或官员违法熟视无睹，这些现象都是政治冷漠的后果。

第二方面，公民有很高的参与热情和参与需求，但缺乏通畅的合法参与 途径。公民正常的政治参与受阻，而非法的或非正常的公民参与则大量出现。

第三方面，公民在政治参与中与政府发生大规模冲突。例如，当公众对某项政策不满，通过请愿、示威、静坐等方式要求政府调整该项政策时，如果政府不愿做出调整，或修正后的政策仍未满足公民要求，公民与政府之间极可能爆发剧烈的冲突，从而引发参与危机。

第四方面，公民参与失去控制，危害社会的正常秩序。如果政府对公民参与没有正确的引导和 规范，如果公众在参与过程中缺乏足够的 理性，如果公民参与 机制不健全，都可能使正常的公民参与演变为破坏 社会秩序的政治事件。

六、推动公民参与的建议

在相当程度上可以说，公民参与的危机，就是 民主的危机，也是国家的政治危机。这些危机最终的结果，或是剥夺公民正当的政治权利，或是酿成公民与政府的政治对抗，或是破坏社会的安定局面，甚至可能造成政府的下台或政府对公民的流血镇压。一旦发生上述危机，社会政治就可能动荡不定，社会的经济发展也会受阻，公民的正常生活也势必受到严重影响。从各国政治发展的 经验教训来看，要使公民参与有利于维护公民的权利，有利于维持政治稳定，有利于促进社会和谐，国家通常要做到以下几点。

第一，政府要培育公民的民主精神和 法治精神。要使公民真正具有当家作主的 主人翁意识，充分认识到积极的政治参与是实现其 民主权利的基本途径，它既是一种价值，也是公民的一种美德，从而始终保持高涨的参与热情；同时，要努力培育公民的法治意识，使“有序参与”的观念深入人心，养成自觉遵守国家法律的习惯，使自己的公共参与行为符合宪法和 法律的规范。

第二，政府要健全和完善公民参与的制度和机制。要建立有效的 利益表达机制，及时发现并适当疏导公民的参与需求；公民参与要有专门的 法律制度，使公民的参与有法可依，从而维护公民的正当参与权利；要努力使公民参与制度化、规范化和程序化，使公民能够合法地参与社会的公共生活；要建立一套适当的 激励机制，鼓励公民通过公民参与为国家的民主、富强、 文明与和谐做出自己的贡献。

第三，政府要为公民的参与提供更多的渠道。随着社会经济的发展、民主政治的推进和公民 文化素质的提高，公民的权利意识、 法律意识和民主意识在不断增强，对政治生活和社会生活的参与要求日益增强。在 社会转型 时期，公民的参与需求与社会的参与渠道之间经常会构成一对矛盾，出现某种张力。解决这一矛盾的基本出路，就是开辟新的参与途径，运用现代的科技手段提高参与的效率，尽量满足公民的参与要求。

第四，政府要正确引导和规范公民参与。因为公民参与是 集体行动，即使有良好的 动机，如果没有统一的 组织领导，公众的行动也可能会失去控制。在公民参与中，每个人的动机不可能完全相同，如果没有很好的协调， 参与者之间也可能发生冲突和矛盾。在公民参与中，也难免 个别人欲利用公众的行为达到其个人的 目的，对此必须有防范的措施。所有这些方面，都需要政府采取有效措施，对公民参与进行引导和规范，防止 公众行为的失控，保证公民参与能够在法律的 框架内有序地进行。

第五，政府与公民在公民参与中要积极合作。公民参与的直接目的通常是影响政府的公共政策和政治进程，但其 最终目的无非是最大限度地增进公共利益。要实现这些目标，公民与政府之间必须进行积极的合作。对于公众而言，如果没有政府的妥协、支持和合作，就无法达到改变政府政策，增进公共利益的目标；而对于政府而言，如果没有公民的理解、信任和支持，公众的参与行动就有可能演变为反政府的政治对抗，甚至可能导致政府的下台。因此，我们说，公民与政府在政治生活中的良好合作，是善治的实质所在，而善治就是使公共利益最大化的政治 管理过程。

最后，公民要积极而有序地参与社会的公共生活。公民是公民参与的主体，也是公民参与最终的决定因素。良好的公共参与对公民自身也有许多要求。第一，公民要充分认识到公民参与对于维护自身合法权利的 极端 重要性，增强参与的自觉性和主动性；第二，公民在参与过程中必须遵守国家的法律，维护社会公共秩序，使参与具有合法性和有序性；第三，公民需要不断提高自身的参与能力，讲究参与技巧，提高参与的有效性；第四，公民应当具有合作精神，在参与中不仅要与政府合作，也要与其他公民合作；第五，公民在参与中要有足够的理性，既要维护自身的正当权益，也要为对方的权益考虑，防止因失去理智而导致 秩序的失控