背景

藤原氏透过摄关政治掌权下，天皇大权旁落。引起了地方豪族与武士的不满。到了后三条天皇，因其与藤原氏无血缘关系，亲政后极力夺回政权。藤原氏的外戚集团引起了整个朝廷的矛盾。摄关政治主要透过外戚的身份来干政，而后三条天皇为了摆脱不愿当摄关家的傀儡，结合了反对藤原氏的各种势力，整理庄园、整顿朝政积极恢复皇权。

后三条天皇引入了自己的亲信村上源氏的源师房，并在1069年发布了庄园整理令，整顿藤原氏所属的庄园。地方反对藤原氏的“受领阶级”也参与了反对藤原氏的运动。藤原氏大量的庄园被划归为上皇直属的“院领”。1072年，后三条天皇退位于白河天皇。开设院厅，意图以上皇之姿重新掌控朝政。却在隔年病死。院政的确立从白河天皇才真正开始。

制度确立

白河天皇为对抗摄关，退位为太上天皇。居住在院（白河院）。依靠中下层武士，招募军队，建立朝廷百官，频频颁布院宣，成为政务的仲裁者，最后出家为太上法皇，仍掌握大权。以后天皇多遵循此例。白河天皇在居住的院厅中设置了各种官职，并组织军事力量“北面武士”，作为亲卫武装力量。院厅的官员多为上皇的近臣，多是中下级官僚。代表了皇权与贵族的分立。

上皇以院宣的方式发布命令。其权威高过于天皇的诏令。而原属太政大臣的职权，虽然经过公卿会议决议，最终的裁定却在上皇手上。朝政的一切都掌控在上皇中。这百余年皆由上皇实行院政。而过去摄关政治的权力来源仍是天皇，所以要以天皇的权威作为根基。院政的权威却直接来自于上皇。透过父亲尊亲属的关系控制朝政。

对抗摄关政治的院政形成与其说是皇室与外戚的矛盾所构成，不如说是中下官僚与大贵族的斗争。后三条天皇得以整顿庄园，就是因为中下官僚的支持。

院政的基础

摄关政治的基础是藤原氏掌控的大量庄园，而院政却是行国制，是将一个国（行政区）的行政、征税权在一定时间赋予特定个人以换取对上皇支持的制度。这样反而使中央集权的制度加速瓦解。院政接收了藤原氏与豪族的庄园，而积极整顿庄园反而引起了领主的不安。为了避免遭到清算，许多的庄园领主自动向上皇靠拢。上皇为了报答其支持，给予了豁免租税的优待，反而使庄园的独立性更强。

由于许多上皇笃信佛教，更出家成为法皇，使佛教的势力扩张。神社寺院有自己的僧兵，屡次与地方国司相争。朝廷面对寺院的斗争，反而束手无策。畏惧神佛的贵族无法反抗，只能倚靠不畏惧神佛的武士来相抗衡。间接造成了武士的抬头。

院政的意义与影响

院政的是为了对抗摄关政治形成的畸形政治制度，虽然成功的把藤原氏的的势力逐出朝廷。但上皇与摄关一样，好大喜功，更因为深信佛教而大兴土木兴建佛寺，举办大规模法会而耗费财政。为了弥补财政空洞，反而加深卖官的情况。院政导致朝政的腐败，更酿成日后的保元、平治之乱。

历代执行院政的上皇

平安、镰仓时代

白河上皇-堀河天皇、鸟羽天皇、崇德天皇

鸟羽上皇-近卫天皇、后白河天皇

后白河上皇-二条天皇、六条天皇、高仓天皇、安德天皇、后鸟羽天皇

高仓上皇-安德天皇

后鸟羽上皇-土御门天皇、顺德天皇、仲恭天皇

后高仓法皇-后堀河天皇

后堀河上皇-四条天皇

后嵯峨上皇-后深草天皇、龟山天皇

后深草上皇-伏见天皇

龟山上皇-后宇多天皇

后宇多上皇-后二条天皇、后醍醐天皇

伏见上皇-后伏见天皇、花园天皇

后伏见上皇- 花园天皇、光严天皇

南北朝时代

北朝

光严上皇-光明天皇、崇光天皇

后光严上皇-后圆融天皇

后圆融上皇-后小松天皇

南朝

长庆上皇-后龟山天皇（推定曾经执行院政，有其他说法）

室町时代

后小松上皇-称光天皇、后花园天皇

后花园上皇-后土御门天皇

江户时代

后水尾上皇-明正天皇、后光明天皇、后西天皇、灵元天皇

灵元上皇-东山天皇、中御门天皇

东山上皇- 中御门天皇

樱町上皇-桃园天皇

光格上皇-仁孝天皇

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