简介

郡县制是指对中国古代实行的中央集权体制下，郡、县二级政权的地方行政制度（类似于行政区划）的总称。

县制起源于春秋时期的楚国，楚武王熊通。郡制起源于春秋时期的秦国，秦穆公嬴任好。秦穆公九年（前651），晋公子夷吾（即晋惠公）对秦国使者谈到“君实有郡县”，为秦国设郡的最早记载，也是中国历史上最早关于郡制的记载。

秦始皇统一天下之前，县大于郡，千里百县，县有四郡，因此秦始皇之前的地方行政制度为“县郡制”。秦始皇统一天下后，曾出现过应否置郡的争论。当时不少大臣，特别是李斯的上司王绾，认为原楚国、燕国、齐国等地的领土都远离秦国，主张实行分封，授各地贵族予世袭的诸侯名份，而身为廷尉的李斯认为分封制已经是周朝诸侯混战的根源。李斯力排众议建议实行郡县制，并得到秦始皇的采纳。

秦代郡县图

起源

县

唐德刚先生称早期的县为“封建的渣滓”。周武王分封诸侯之时，由于不愿意给诸侯过大的封地，又不愿分封太多的异姓诸侯，导致“有许多地方既非王畿又无适当的人可封”，这些土地“悬而未决”，只能暂时派人管理，等待有合适的人来封，称为“悬之”，后来就演化成了“县”。

春秋时期诸侯兼并，大国灭掉小国之后如不愿将该地分封给大夫，也会设置为县。如楚国就先后将权国、陈国、蔡国灭掉立县。晋国也曾将大夫的封地划分出一块设置为县以加强中央集权。设县主要原因是国土日益变大，如不能分封，中央直接管理也麻烦，所以设置县，交给县尹、县令、县公、县大夫管辖，“使其成为独立的地方政治单位而直属于中央”。所以春秋时期的县只有“晋、楚、秦、齐、吴等大国”有，而小国不需要设县。至战国时代这种制度逐渐为各强国采用，逐渐减少分封于贵族的地区。

郡

秦始皇之前的郡与国防军事有关。郡多设在边境，为防止邻国侵袭则需有大将戍边，集财政大权与一身，直接听命于中央，这样灵活而有战斗力。相当于“军事特别区”。如“秦有陇西北地上郡，筑长城以拒胡。”（《史记·匈奴列传》）“魏有河西上郡，以与戎界边。”（《史记·匈奴列传》）“赵武灵王北破林胡楼烦，筑长城自代并阴山下，至高阙为塞而置云中雁门代郡。”（《史记·匈奴列传》）“燕亦筑长城自造阳至襄平，置上谷渔阳右北平辽西辽东郡。”（《史记·匈奴列传》）

早期县和郡的关系

县和郡是两种不同的地方政治单位。周朝时县大于郡，《逸周书作雒》：“千里百县，县有四郡”；《左传》哀四年：“克敌者，上大夫受县，下大夫受郡”。但因为郡经常参与战争，郡守比县令有更大的权力，而且新征服的土地设县后往往也要受郡的节制。同时郡守需要有经验有能力的大将担任，普遍比县令能力强。因此郡的地位后来就比县高了。

秦帝国以后的郡县制

秦始皇采纳了李斯推行郡县制的建议之后，在郡县制底下，共设三十六郡，每郡有守（相当于省长）、尉（相当于防区司令）和监（相当于监察专员）各一。郡下辖县；郡（守）与县（令），由皇帝直接任命。秦代至此成为为中国历史上最早在全境推行“郡县制”的朝代。至汉代仍承袭这个制度，形成州郡县三级行政管理，自此成为日后各朝地方政制的基础，直到唐朝，才被道路制所取代。

汉代

汉代承袭这个制度。西汉建立之初分封了一些诸侯国，郡县制与分封制并行，所以又称为郡国制。吴、楚七国之乱后诸侯国的权力被极大削弱，郡县制成为主体。

郡县制确立后﹐中央通过考课和监察以加强对地方政权的控制。秦汉之制﹐郡守于每年秋冬向中央上计﹐县也同样要上集簿于郡﹐中央或郡即在这时各对其下属进行考核﹐根据他们的治状而定殿最。守﹑令有功者可受奖赏或升迁﹐有过者轻则贬秩﹐重则免官﹑服刑。和考课相辅而行的是监察制。中央派郡监或刺史以监郡﹐郡县也各派督邮或廷掾以监县或乡。刺史﹑督邮等可随时按劾有罪赃的守﹑令或其它官吏。由于自上而下的层层督课﹐使得中央政令能较为顺利地贯彻到最基层﹐保证了政令的划一性。为后来两千年的地方行政体制奠定了坚固的基础。

隋唐以后

隋开皇三年 (583)，罢天下诸郡，以州统县。大业三年 (607)﹐又改州为郡，郡置太守。唐武德元年(618)﹐复称为州，州置刺史。唐玄宗天宝元年 (742)，改州为郡，郡置太守。后又改回。自此，郡极少设置。至元﹐郡名完全废弃，郡县制改为州县制。

作用

郡守、县令(县长)由皇帝直接任免，不得世袭。郡县制使君主有效地加强了中央集权，有利于政治的安定和经济的发展。

郡的长官称“守”，县的长官称“令”，均由国君任免。郡县制使各诸侯国形成了中央、郡、乡一套比较系统的行政机构，对地主阶级实行集权统治起了重要的作用。

郡县制从根本上否定了分封制，打破了西周以来分封割据的状况，中央通过考课和监察加强了中央对地方的管理，有利于防止地方割据分裂，有力地维护了国家的统一。

总之，郡县制废除了分封贵族时代的世袭特权，有利于形成中央对地方的垂直管理形式；废除了分封制，基本上解除了地方分封割据势力对中央政权的威胁，既是君主专制和中央集权制度的重要组成部分，也是官僚政治取代贵族政治的重要标志。

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