元平元年(前 74 年)四月，年仅二十三岁的昭帝突然病死。昭帝无子，他的猝然离世令霍光和大臣们措手不及。国不可一日无君，然而，立谁为帝令霍光等朝臣十分为难。

　　武帝六子中，此时只有广陵王刘胥在世，群臣都认为应立刘胥。但霍光不这么看，当初武帝放弃年长的刘胥而选择昭帝，就是因为刘胥品行有亏。他和大臣们商议，立武帝之孙昌邑王刘贺。刘贺这年约十八九岁。

　　但事实证明，这仍不是一个好的选择。史书谓刘贺“好游猎，驱驰国中，动作亡(无)节”。做了皇帝，并没有让刘贺有所收敛。若仅仅是生活奢靡，也许并没有太大问题，问题是这位新君急于摆脱霍光的控制，建立自己的执政班子。他将昌邑官属全部征至京城，并超迁拜官。这让霍光等朝廷旧臣十分不安。

　　霍光与几位重臣密谋，以刘贺“荒淫迷惑，失帝王礼谊，乱汉制度”为由，请求皇太后废黜刘贺。昌邑王即位仅二十七天，便被废，他从昌邑带来的二百余臣僚，除少数几人外，悉数被杀。

　　选立新的皇帝再次被提上日程。由于武帝子孙零落，可供选择的人并不多。这时，流落民间、身为庶人的卫太子孙刘病已进入了霍光的视野。

　　卫太子因巫蛊事件兵败自杀，妻妾、子女均被杀，当时刘病已刚刚出生几个月，被收狱中。廷尉监丙吉、掖庭令张贺等人可怜他尚在襁褓，派女囚喂养他，他才历经磨难活了下来。昭帝时承认了他的皇室血统身份。

　　此时的刘病已年方十八岁。卫太子家族几乎灭绝，刘病已在朝中无人可以倚仗而便于操控，这应当是霍光选择刘病已的一个重要原因。

　　元平元年(前 74 年)七月庚申，刘病已被迎入未央宫，当日便举行了登基典礼，是为宣帝。第二年正月，霍光稽首表示要归政皇上。宣帝谦让表示一切仍需委任大将军，结果一切都如昭帝时一样，凡事先向霍光汇报，然后再向宣帝上奏。

　　宣帝生长于民间，史称他喜游侠，斗鸡走马，游遍三辅地区。丰富的社会阅历，加之天资聪颖，使得他比同龄人成熟、老练得多。他很清楚自己能否坐稳皇位，取决于霍光，昌邑王就是前车之鉴，因此对霍光恭敬有加。史载，宣帝即位拜谒高庙时，霍光随从骖乘，宣帝感觉“若有芒刺在背”。后来车骑将军张安世骖乘，宣帝“从容肆体”，才真正有了做皇帝的感觉。

　　地节二年(前 68 年)三月，霍光病逝，宣帝为他举行了隆重的葬礼。汉宣帝终于可以亲理政事了。他自幼生长于闾阎，深知百姓艰难，故励精图治，希望百姓过上好日子。他宣布五天举行一次朝会，听取百官汇报，并建立一套完善的管理考核制度，信赏必罚。

　　为了广泛听取民意，打开言路，他允许吏民给皇帝上封事。所谓封事，就是将上呈皇帝的奏章装在皂囊中，封缄其口，以免内容泄露。最初规定，吏民上封事必须一式两份，其中一份标上“副”字，即为“副封”。领尚书者先打开副封，如果认为内容不足取，可直接退掉，不呈给皇帝。这样，封事能否呈给皇上，实际上是由领尚书的权臣决定的，这为权臣弄权、干政提供了条件。后来，在御史大夫魏相的建议下，宣帝废除了“副封”制，解决了权臣壅蔽言路的问题。

　　宣帝认为治政的关键在于吏治，吏不清廉、公平，政治就会衰败。而吏治的关键在于地方官，他经常对大臣说：“庶民所以安其田里而亡叹息愁恨之心者，政平讼理也。与我共此者，其唯良二千石乎!”每当任命州刺史、郡太守、诸侯王相等地方官时，宣帝都亲自召见，详细询问执政方略，然后综核名实。治政确有成效的，就颁诏书加以勉励、赏赐，朝官需要增补时，依次从这些人中递补;有名实不符的，则予以处罚。每逢年初郡国上计(地方官员向朝廷上报一年的治理状况)，宣帝都亲自询问地方官政令得失，了解民情。他反对频繁调换郡太守，认为只有这样，百姓才会有安定感，才会服从管理。

　　地节三年(前 67 年)三月，宣帝下诏表彰胶东相王成“劳徕不怠”，八万多口流民主动回乡登记户籍。表彰的目的显然是向天下宣示，要大力推行循吏政治。

　　《汉书》中有一篇《循吏传》。所谓循吏，唐代注释大家颜师古解释说：“循，顺也，上顺公法，下顺人情也。”也就是世人所说的好官。《循吏传》共收了六个人的传，其中五人是宣帝时官，即王成、黄霸、朱邑、龚遂、郑弘、召信臣。从这些循吏的事迹来看，主要是重视民生，大力推行教化，鼓励农桑。例如，龚遂任渤海郡太守时，为了扭转当地的奢靡之风，规定每人必须种一棵榆树、一百根薤、五十根葱、一畦韭菜，每家养两头母猪、五只鸡。见到有人佩带刀剑，就质问他：“何为带牛佩犊!”让他卖了刀剑买牛、牛犊。虽然当时就有人说这些循吏的政绩中有虚假的成分，但总体上说，宣帝时的吏治在西汉乃至整个中国历史上都值得称道。故《循吏传·序》说：“汉世良吏，于是为盛。”

　　自武帝以来，盛行严刑峻法，“以刻为明，深者获公名，平者多后患”。律令烦苛，“文书盈于几阁，典者不能遍睹”，经常出现“罪同而论异”的情况，更为奸吏弄虚作假提供了条件，“所欲活则傅生议，所欲陷则予死比”。廷尉史路温舒因此上书，认为只有“省法制，宽刑罚”，才可兴太平之风。宣帝深以为然，十二月下诏置廷尉平四人，取公平之意。并且，每到季秋审核地方上交的疑案时，宣帝都亲临宣室，判案，人称公平。

　　接着，宣帝公布了一系列减免刑罚的措施。

　　地节四年(前 66 年)九月，为了鼓励孝道，下诏子女包庇父母、妻子包庇丈夫、孙子包庇祖父母罪行的，都不治罪。这对后世产生了深远影响。