宋朝是在澶渊之盟达成后，经过比较长时间的承平时期，积累的问题越来越多。到西夏战争爆发之后，宋军接连溃败，丧师失地，一直到启用韩琦、范仲淹先后担任陕西边防统帅，才基本上稳住阵脚。但西夏战争中暴露出来的问题是全面的，不止是军事上的失败。

　　这些问题简单来说，也就是当时人所说的冗官、冗兵、冗费的问题。什么意思呢?就是说，财政供养的官员、军队很多，但真正在干活的官员却不多，能打仗的军队也不多，日常消耗性的开支比较大，造成国家财政处于比较紧张的状态。

　　但同时，现在大家也都知道，宋朝的经济是比较繁荣的，人口规模达到了一亿。这主要是因为五代时期对长江以南广大地区进行了更为深入和全面的开发，粮食产量大幅度提高，手工业和商业的繁荣都达到了新高度。

　　国家经济很繁荣，但国家财政却一直很紧张，所以当时很多人都看到了问题所在，认为需要改革。第一次改革就是宋仁宗任用韩琦和范仲淹、富弼等人进行的改革，史称庆历新政，但因为触及既得利益调整，遇到比较强烈的反对，改革持续了一年多一点，很快就停下来了。

　　到英宗时期，英宗已经想要进行改革了，但还没来得及实施，就去世了。继位的神宗虽然年轻，但是锐意进取，希望能够通过深入、全面的改革，提升国家的财政、军事水平，尤其是希望能够恢复幽云十六州故土。所以，他才任用了王安石进行改革。

　　王安石改革包括财政、军队和行政体制改革。总体来说，财革是取得了比较大成效的，正是通过王安石的改革，让宋朝的国家财政吸纳能力大幅度提升，国家掌握的资源更多，也就能做更多的事情了。

　　行政体制改革主要是表现为官制改革。

　　因为宋朝处在一个国家行政管理体系的转型期，加上建国初期因循唐末五代以来的官制，没有彻底重新涉及官制，所以官制非常繁杂，每个官员都有本官、差遣、寄禄官，还有馆阁、宫观等，每个人的官衔等级和职务都非常复杂。行政体系也非常复杂，州要分为上中下三等，下等州的地位比较低，只比县稍微高一点，而上等州也就是比较重要的州，知府往往是可以直接进入执政团队的。

　　所以，王安石希望能够改变这种局面，于是设计颁布了元丰官制。但真正意义上的行政官僚体系和行政管理体系都没能进行下去，只是改了一些官名，而没有触及宋朝官僚体系的深层问题所在。

　　为什么宋朝的官僚体系会如此繁冗呢?根本性的原因在于，整个官僚体的架构和人员配置设计都是落后于实际情况的，没有意识到自己所面临的已经是完全不同的局面。

　　我国的官僚体系经历过几次重要的转折性变化。

　　在秦汉之前主要是适应当时的分封制，相对来说，每个国家的人口规模都不是太大，人口最多也就六七百万，不会超过一千万。这个规模放到今天，甚至还不如一个一线城市的规模大，需要管理的地域也没有那么大，需要进行管理的事情也没有那么多，所以官僚体系相对比较简单。

　　秦汉时期，全国逐步从原来的分封制向大一统过度，中央和地方的权力划分，中央政府和地方政府的官僚体系都开始变得更为复杂一些了。这个体系大体上延续到了隋唐，虽然历代都根据实际情况进行了一些调整，但基本上还都在这个框架范围内，没有彻底重组。这个时期，全国的人口规模基本上在五千万上下浮动，高峰值应当在六千万左右，战乱时期下降，最低的时候应当在三四千万之间。

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　　到了宋朝时期，尤其是经过较长的和平和发展之后，宋朝的人口规模急剧膨胀，虽然当时的人口统计数据只有五千多万，但实际上现在普遍估计不止这个数字，可能在一亿人左右。即便除去辽国和西夏领地的人口，宋朝面临的问题仍然是要用一个从秦汉时期设计出来，延续了一千二百多年的基本官僚体系框架，来管理八千万以上的人口，自然会捉襟见肘。但为了应付实际需要，只能在原来的基础上叠床架屋，而没有进行彻底的架构重组。

　　也就是说，宋朝从国家治理的层面说，最根本性的矛盾其实是落后的国家治理体系与已经急剧膨胀了的人口和国家规模之间的矛盾。所谓的冗官、冗兵、冗费实际上都是这个根本矛盾的折射和反映。

　　应当说，王安石虽然还不能说已经清醒得认识到了这种根本性的变化和所带来的矛盾，但却仍然在懵懂之中意识到了问题所在，大体找对了解决问题的方向。然而，在具体操作中，他本人也只能依赖这个叠床架屋、又已经达到了一个新高度的官僚体系来进行改革，所以无法彻底解决这个问题。

　　这个问题的彻底解决是在经历了元朝的大规模破坏之后，整个原来的国家治理体系基本上被打乱、打散了，明朝统一全国后，不得不重新设计国家治理体系，进行彻底的变革，建立一个完全不同于秦汉的行政管理框架。

　　明朝设计的这个体系到中后期实际上也面临比较严重的挑战，一个重要的问题就是明初确立的轻徭薄赋的国家治理思路，实际上已经和人口又一次大规模增长不相匹配了，导致了国家财政吸取能力不足，从而在应对突发危机的时候无法充分有效调动资源，最后走向灭亡。

　　清朝建立后，虽然进行了局部的调整，但大体上也沿用了明朝设计的这个基本框架，也维系了较长时间的统治，一直到遇到工业化和现代化的问题，才最终暴露出其落后的问题，最终走向崩溃。

　　而一个真正意义上的现代国家治理体系，从中央到地方，政令畅通，国家法令可以管理到每一个基层单位，每一个人，则是新中国成立之后的事情了。