在中国古代，皇帝深居九重，与外部世界常相睽隔。施政方针确定以后，一般政务就要由臣下去具体办理。但是，委任哪些臣下办理?这些臣下的能力如何?对自己的忠心如何等等间题，单靠官样文章是很难完全了解清楚的。所以，皇帝还需要通过另外的自认为有效的途径去了解。清代所采取的这个另外的、自认为有效的途径就是“秘密奏折”。

　　顺治到雍正年间，密折逐渐制度化。

　　奏折就是臣下对君主的一种报告。秘密奏折就是内容只有皇帝与奏报人知道的报告。秘密奏折在清代最早出现在顺治朝。康熙朝，秘密奏折得以推行，现在所保存下来的康熙朝的密折达3000多件，但还没有形成制度。到雍正年间，密折便成为皇帝了解臣下人品、才能和工作业绩的主要形式，密折从此制度化了。终雍正一朝，密折已多达2. 2万余件。

　　说雍正朝的密折已形成了制度，首先是因为胤禛一上台，就开始实行轮班密奏制度。就是“著名科道每日一人上一密折，轮流具奏。一折只言一事，无事亦须声明。”“尚书、侍郎等官，每日一人轮班奏事，密折封进。”

　　其次，雍正朝有具折权的官僚队伍较康熙朝大幅度扩大。据统计，康熙朝有秘密奏事权的官员仅100多人，而雍正朝短短13年便发展到1200多人。大学士、总兵官及各省督、抚、提、镇、藩、臬皆可具折密奏。

　　再次，雍正朝密折制度已经程序化，自缮折、装匣、传递，到批阅、发还和收缴，都有条不紊运行。折纸分为素纸、黄面黄纸、黄绫面黄纸、白绫面白纸四种。密折须具折人亲笔缮写，写好后，装入折匣，然后递送。为了及时收发、批阅、处理密折，胤禛设立了专门转呈、接收密折的机构——奏事处，由专职的奏事官接收转呈密折。

　　胤禛依靠密折制度，大大强化了统治的能量。

　　过去的皇帝，多把御史之类的监察官作为“耳目”，让他们去监督百官。但由于科道监察官的怠职，皇帝往往得不到应该得到的情报。胤禛利用密折制度即可以弥补监察制的不足，可以形成运用自如的全国情报网。因为，凡拥有密折奏事权的官员都是胤禛安插在百僚中的“耳目”，而奏事人自己又受其他一个或几个奏事人的秘密监督，形成互相监视的局面。这样，人人都处于受监视的境地，人人都感到自危不保，人人都不敢轻意玩法放纵。

　　胤禛就是通过密折制度，来控制百官，监督考察百官，选拔和任用官吏。

　　李卫是胤禛破格重用的官吏。据说，胤禛准备重用李卫前，曾专门令贵州提督马会伯调查李卫，他的话说得很巧妙：“近闻李卫行为狂纵，操守亦不如前，果然否?”马会伯立即根据自己的了解，回奏说：李卫虽赋性急躁，行事悖谬，但并未改其操守。其实，胤禛对李卫的性格是了解的。他担心的不是他的狂纵骄傲，而是操守的改变。看到李卫并未改变操守，那就可以委以重任。可见，马会伯的话对胤禛使用李卫是起一定作用的。

　　广东提督王绍绪是鄂尔泰举荐的官员。胤禛对其人的能力稍有了解，知道他办事“明敏稳妥”，但又觉得他有点“善柔”，好沽名钓誉。所以在考虑使用之前，便指示广东将军石礼哈“留心探听，便中据实奏闻。”石礼哈拟奏密报说：王绍绪办事虽有点琐细，但对圣上是忠诚的，而且办事勤奋、清廉。胤禛还有点不放心，又查询两广总督孔毓珣和署理广东巡抚傅泰。傅泰答复说：王绍绪操守极好，就是为人稍有点柔懦。胤禛看到这个看法与自己对王绍绪的认识基本一致，才放手使用。

　　傅泰监视密报提督王绍绪的情况，也监视密报诸如广东布政使王士俊、按察使楼俨等人的情况。反过来，胤禛也通过王士俊等人监视傅泰。他曾向王士俊查询道：“傅泰识见甚不妥协，汝意以为何如?其操守若何?居心立志若何?办事才干若何?统率属员公私明暗若何?秉公抒诚据实奏闻。”王士俊马上回奏道：“傅泰遇事缺少主见，常常拿不出主意，偶尔发表点看法，也是庸俗平常，谈不出高见。”“而且听说在海关录用陈炳文等五人时，还私收银两，并无清廉可言。”胤禛得到这一密报，加上新任广东总督郝玉麟对其也有微词，所以，傅泰不久便被调回京师任职。

　　总督郝玉麟身为广东最高地方军政、行政长官，自然要经常密报属员情况。反过来，胤禛又通过其属下来监视他的活动。比如，胤禛曾暗示过王士俊。他给王士俊的朱批是：“郝玉麟自到任以来，惟以清楚钱粮为要务，朕已批谕矣。如有太过处，汝可尽力规谏之，不妨将朕此谕作汝意，微露令知之。”不仅令王士俊监视郝玉麟，而且还让郝玉麟知道这一点，以使官吏谨言慎行。王士俊按着胤禛旨意，密报了郝玉麟的情况，他说：“郝玉麟语言便捷，人似精明，但到任后未能深入了解当地的风土人情。在不甚了解情况下，将按察使楼俨所拘禁的黄元捷擅行释放。其近日所为，也都不是符合当地风俗习惯的善政。”然而，胤禛并未因此密报而处置郝玉麟，大概是因为还有人密报了与王士俊不同的情况，使胤禛看出了王士俊所报并不完全属实。

　　从王士俊密报郝玉麟一事看来，胤禛虽用密报考察百官，但并不受私见、偏见的左右，善于分析鉴别来自方方面面的情况，基本上能够准确地把握和运用密报。