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秦汉历史-西汉的地方官制

2017-05-26
出处:族谱网
作者:阿族小谱
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秦汉历史-西汉的地方官制,汉代的地方行政区域包括两方面:一是普遍实行郡县制;二是于郡县之外又有诸侯王国
  汉代的地方行政区域包括两方面:一是普遍实行郡县制;二是于郡县之外又有诸侯王国的封建。这种郡县制与分封制同时并行,犬牙交错,可以起到互相制约作用,史称郡国制。这是西汉地方官制特异于前代之处。 

  一、郡县制

  汉代地方制度沿袭秦之定制,以郡统县。郡的组织与中央相应:郡守相当于丞相,郡尉(都尉)相当于太尉;监御史相当于御史大夫。这些郡官分掌一郡的政、军、监察之权。负责一郡行政的是郡守,郡守也称太守,《汉书・百官公卿表》云:“郡守,秦官……景帝中二年,更名太守。”郡守或太守的任务,《通典・职官典》云:“掌治民、进贤、劝功、决狱、检奸。”以及所治郡内的一切地方行政,在郡守之下设郡丞或长史为助理。 

  西汉对郡守的人选特别重视,宣帝每拜刺史守相,必亲自召见,听其言,察其行,力戒名实不相符者。他说:“庶民所以安其田里,而亡叹息愁恨之心者,其唯良二千石乎。”①对于政绩优异的郡守,必晋级赐金。《汉书・黄霸传》就记载了汉宣帝对黄霸的奖赏: 

  擢霸为扬州刺史。三岁,宣帝下诏曰:“制诏御史:其以贤良高第扬州刺史霸为颍川太守,秩比二千石,居官赐车盖,特高一丈,别驾、主簿车,缇(丹黄色)油屏泥(在车前有障泥的装饰)于轼前,以章(彰明)有德。黄霸晋升颍川太守后,为政清明,大得吏民之心,三年之内,户口骤增,政绩为天下第一,再次擢为京兆尹,秩二千石。后因获罪,又贬为颍川太守,秩降为八百石,前后八年,郡中大治,赐爵关内侯并黄金百斤,增秩为中二千石。又如朱邑为北海太守,以政绩第一调入中央为大司农,成为九卿之一。

  郡守上受天子的委命,剖符为据(虎符,竹使符,各执其半),下行使刑赏及任命官吏之权力。可以自置属吏。所置掾、属仅限于本郡人士(县令、县长得由朝廷任命,太守无权直接任免,但有推荐和建议权)。郡守的属吏分为阁下和诸曹两部分。阁下为郡守治事居息之所,诸曹为郡守府分曹办事之所。共有书佐十人掌文书。郡的掾属有别驾、主簿功曹、议曹、贼曹掾(主刑罚)、决曹掾(《汉旧议》载:“决曹主罪法事”)、贼捕掾、五官掾、门下掾、门下督、郡掾祭酒、郡文学、郡文学史、郡文学卒史、学经师、宗师、舍人、史、从史、诸曹史、右曹掾史、太守卒史、《五经》百石卒史、直符史、狱史、狱小吏、小史、督邮、督邮掾、督邮书掾、都吏、少府(郡掌财之府、以供郡守)、守属、给事太守府、司空(主作役官)等。

  都尉,秦名郡尉。《汉书・百官公卿表》云:“郡尉,秦官,掌佐守典武职甲卒,秩比二千石,有丞,秩皆六百石。景帝中二年更名都尉。”内地郡只有一个都尉。边郡分置部都尉(如东部尉、中部尉、西部尉、南部尉、北部尉)。大约都是守在边塞上。都尉之下有侯、千人、司马等职,各有治所。在边郡塞上为了抵御外敌之犯,有一系列防备设施,如亭障、烽燧等。《汉书・匈奴传》说:从光禄塞出五原筑城障,列亭至卢朐。又说,雁门尉史巡察边塞,见寇即入守亭障。《汉书・西域传》也说:武帝通大宛诸国,使者相望于道,于是汉列亭障至玉门。这些都说明当时边郡均有防备设施。汉律规定,凡是近塞之地,皆置尉,百里设尉一人,士史、尉史各二人,以巡行边塞,郡都尉与郡守分治军民,开府置吏如郡守府,也分阁下、诸曹。阁下有掾、卒史、属、书佐等,诸曹有功曹等。此外又有关都尉(秦官),在屯田区设农都尉,在殖民地区设属国都尉,均为武帝时设置。还有宜禾都尉,护漕都尉等。

  郡之下是县,县分为两级,万户以上的县,其长官称令,万户以下称长。《汉书・百官公卿表》云:“县令、长,皆秦官,掌治其县。万户以上为令,秩千石至六百石。减万户为长,秩五百石至三百石。皆有丞、尉,秩四百石至二百石,是为长吏。百石以下有斗食、佐史之秩,是为少吏。”秦时全国设县,少数部族地区则置道。汉代列侯所食的县称为国。皇太后、皇后、公主所食之地称为邑,同时保存了秦代的道。平帝时,全国有县、道、国、邑共1,587个。武帝时改列侯所食县的令长为相。王莽改制,县令、长改名县宰。

  县令、长有丞一人,管文书,谷仓和监狱。县尉,大县二人,小县一人,掌治安、捕盗贼。都算是县的“长吏”。县的佐吏除县丞、县尉由朝廷任命外,其他诸曹掾、属的设置大致和郡的掾属差不多,皆由令长任命,掾史多少各县不尽相同。

  郡县府中的组织都相当庞大,因为汉代的地方人士都须服务于本地方,即充当郡县吏。郡县吏的优秀者由长官向中央推荐而任中央官职务。

  县以下的最低级行政机构是乡,《汉书・百官公卿表》载:“大率十里一亭,亭有长。十亭一乡,乡有三老,有秩、啬夫、游徼。三老掌教化,啬夫掌诉讼,收赋税。游徼徼循禁贼盗。县大率方百里,其民稠则减,稀则旷,乡、亭亦如之,皆秦制也。”一乡有五千户以上的,由郡派一名有秩,五千户以下的,由县派一名啬夫。民户聚居的地方称为里,各里居住的户口多少各不相同。每里设里正一人,掌一里百家诸事,里有围墙,设监门。里之下,十家为什,五家为伍,相互检查,监督。汉平帝时,全国有乡6,622个。乡是地方行政基层组织,凡是徭役的分担,赋税的缴纳,驿递的差次等等,都是以乡为基层计算单位。 

  汉高祖二年,令举民年五十以上,有修行,能率众为善者,置为三老,每乡一人。再选择乡三老一人为县三老,县令、丞、尉向其求教,共商政事。这些人可免除徭役。汉代为了倡导忠孝节义的封建道德,特别重视三老制度,东汉时甚至有郡三老及国三老的设置。凡是有益于社会风化,为民法范者,皆旌表其门,所以三老实际负有社会教育的责任。文帝十二年诏曰:“孝悌,天下之大顺也。力田,为生民之本也。三老,众民之师也……其遣谒者劳赐三老孝悌者帛,人五匹,孝悌力田二匹。”武帝时,还是依例赏赐。如果对地方教化不善,则责三老失职,汉武帝就曾派遣司马相如晓谕巴蜀,责备三老没有尽教诲之责。韩延寿为左冯翊时,有兄弟争讼田产,延寿认为事在教化不行,责在自身,便称病不听事,下属的县令、丞、三老、啬夫,也都自系待罪。 

  二、诸侯王国

  与郡县制同时并行的有王国制(分封制),直属于汉王朝的为郡,封王的地区则为国。西汉初年,有异姓王国七个。刘邦即帝位后,以次翦灭异姓诸王,并与大臣刑白马作誓:“非刘氏而王者,天下共击之。”并规定非功不得侯。乃封同姓子弟为王,有燕、代、齐、赵、梁、楚、吴、淮南、长沙九国。“大者夸州兼郡,连城数十”。他们君国子民,自置官属,招兵,截留国赋,甚至“淫荒越法”、“暌孤横逆”,割据一方,依土地之所有而对农民进行剥削,俨然与中央对抗,与周代的诸侯国无异。而当时汉中央仅辖十五个郡。终于造成吴楚七国之乱。诸侯王国的置官与中央相同,《汉书・百官公卿表》云: 

  诸侯王,高帝初置,金玺绿绶,掌治其国。有太傅辅王,内史治国民,中尉掌武职,丞相统众官,群卿大夫都官如汉朝。

  《通典・职官典》也说:

  凡诸侯王……掌治其国……凡诸侯王官,其傅为太傅,相为丞相。又有御史大夫诸卿,皆秩二千石。 百官如汉朝。汉朝唯置丞相,其御史大夫,皆自置之。

  但是,这种情况并不长久,孝惠元年变更诸侯相国,自丞相至二千石,多由汉朝任命。到景帝时,由于中央政府权力的增长,诸侯王的行政权被剥夺,诸侯王国的一切行政均由中央政府派遣官吏治理。《汉书・百官公卿表》云: 

  景帝中五年,令诸侯王不得复治国,天子为置吏,改丞相曰相,省御史大夫,廷尉、少府、宗正、博士官,大夫、谒者、郎诸官长丞皆损其员。 

  到了汉武帝时,减其郎中令秩为千石,改太仆为仆,秩也千石。这时,诸侯所属的一切官吏,皆限制不得自置。至成帝绥和元年(前8年),诸侯王的内史也被裁去,而以相治民。所谓相,与太守无异,当时位在太守之上,秩真二千石。元帝时,令诸侯相位在郡守之下。至此,诸侯王遂无君国子民的实权了。只是衣食租税取其封国之内而已。

  由此可见,西汉政府对于诸侯王,并不象周代,把土地人民颁赐给诸侯之后就不管了,而是保留了在诸侯王国之内的行政监督权以至直接行使权。故西汉诸侯王国政府,实际不过是中央政府的一个派出机构,但最初分封的用意,则是为了巩固新的行政占领区。自七国之乱以后,中央政府就令列侯皆勿就国,留居京师,这样诸侯王都变成了一个空头的爵位了。

  列侯,高帝八年(前199年),天下平定,开始论功定封。至十二年(前195年),被封为列侯的达143人,《汉书・功臣表》云: 

  时大城名都民人散亡,户口可得而数裁什二三,是以大侯不过万家,小者五六百户。封爵之誓曰:“使黄河如带,泰山若厉,国以永存,爰及苗裔。”于是申以丹书之信,重以白马之盟,又作十八侯之次位。 

  十八侯之位次,据颜师古注:“谓萧何、曹参、张敖、周勃、樊哙、郦商、奚涓、夏侯婴、灌婴、傅宽、靳歙、王陵、陈武、王吸、薛欧、周昌、丁复、◆达,从第一至十八也。”当时侯国居民很少,经文景之世,户口蕃息,大侯至三、四万户,小侯户数也成倍增加。虽然高祖与列侯有“国以永存,爰及苗裔”的盟誓,但因其子弟骄逸,多陷法禁,以至亡国陨身,到了武帝后元时,大多后继无人。汉宣帝录求其子孙,多为人佣工。《汉书・功臣表》云:

  功臣子孙,讫于孝武后元之年,靡有孑遗,耗矣。故孝宣皇帝愍而录之。乃开庙藏览旧籍,诏令有司求其子孙,咸出庸保之中,并受复除,或加以金帛,用章中兴之德。降及孝成,复加◆问,稍益衰微,不绝如线。

  列侯居国,则受郡守、郡尉的监督。列侯役使国人也有一定限制,不得逾越国界,若违律则削爵治罪。例如绛侯周勃罢相,以列侯就国,河东郡守尉每行县至绛,周勃自畏恐诛,常披甲,令家人持兵以见。又如祝阿侯高成坐役使国人过律,免侯。 

  刺史是西汉重要的地方官称。秦置御史监郡,汉初不设监御史。惠帝三年(前192年),又遣御史出监三辅,察词讼,令其十月奏事,十二月还监。此后在地方再设置监御史。文帝十三年(前167年),以御史不奉法,又遣丞相史刺察诸郡。武帝元封元年(前110年)便停止派遣御史。五年(前106年)初置刺史,以低级的中央官吏(秩六百石)出外巡察,虽其地位远在郡守之下,却有纠劾郡守之权。刺史巡察郡国守相以六条诏书为限(六条内容见本章第一节),六条之外不问。刺史所察的官吏只限于黑绶(比六百石以上官吏),至于黄绶(比二百石以上),则不在刺察范围。刺察事件不得超过六条范围,否则,就是越权。刺史巡察的范围,以所部为限,部相当于州,但不是行政区的名称,因为部没有置行政机构。当时全国分十二部(州),派部刺史12人,另设司隶校尉一人,督察三辅(京兆尹、左冯翊、右扶风)、三河(河内、河东、河南),共13人。每视察所部,先到学宫见诸生,试其诵读之书,询问得失。然后进入行邸,询问垦田多寡,五谷美恶。然后再接见二千石。 

  刺史行部巡察,若超过六条规定,或自身骄慢越制的便将受到弹劾。例如鲍宣当刺史,丞相司直郭钦弹劾他:举措烦苛,代二千石(郡守)任命官吏、听讼,所察超过诏书六条。行部乘驿传不按规定排场,轻率地驾一马,舍宿乡亭,有失官体,受到众人的非议。因此,鲍宣被免官。

  在地方官中还有三辅的设置。所谓“三辅”,即指京兆、左冯翊、右扶风,秩皆中二千石。

  周代在京师置内史,秦因其制,景帝二年分置左右内史。武帝太初元年更名右内史为京兆尹。京师为帝王都城,其地自有皇亲国戚、中贵巨官,他们以势相倾,加以宾客大猾为奸为利,横行市井,欺压百姓,人莫敢问,所以三辅都是选择郡国二千石之中政绩优异者入任,如黄霸、张敞(京兆尹)、尹翁归、陈万年(右扶风)、韩延寿(左冯翊),均以郡守政绩优异入补三辅。但三辅之官难以久任,常常是就任数月至一年,就毁伤名誉,以罪过罢官。西汉唯有赵广汉、张敞得以久任。 

  三辅可以参议朝政,地位与九卿同等。《汉书・张敞传》记载,敞为京兆尹时,朝廷每有大议他都参预,并且“引古今,处便宜,公卿皆服,天子数从之。”三辅若有优异的政绩,可擢为九卿,甚至有位至三公者,如萧望之以左冯翊入为御史大夫,冯野王以左冯翊迁为大鸿胪。若有过,则贬为郡守,如黄霸有过,由京兆尹贬为颍川太守。 

  汉初置京辅都尉,武帝元鼎四年(前113年)更置左右二辅都尉,合称三辅都尉。京辅都尉治长安,左辅都尉治左冯翊高陵,右辅都尉治右扶风�d县。三辅都尉与大郡都尉(十二万户为大郡)自元帝建昭三年(前36年)以后皆秩二千石(列郡都尉比二千石)。各置丞一人。三辅丞以及所属掾史皆如列郡。

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